Безопасность на дорогах vs. конституционные права лиц

24 сентября 2008 года Верховный Совет Украины одобрил Закон "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования регулирования отношений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения". Законом планировалось внесение изменений в Уголовный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях, Бюджетный кодекс, законы "О милиции", "О дорожном движении", "Об автомобильном транспорте" и др.

Его положения существенно улучшают правовое регулирование отношений в сфере административной ответственности за нарушение правил дорожного движения, а первые недели действия подтверждают, что они способствуют повышению безопасности на автомобильных путях страны. К основным новациям этого Закона необходимо отнести такое.

Существенное увеличение размеров взысканий за совершение большинства нарушений правил дорожного движения. Существующие прежде взыскания уже давно перестали быть сдерживающим фактором для нарушителей и не соответствовали доходам населения, которые с каждым годом постепенно возрастали. Поэтому такой шаг законодателя стал ожидаемым.

Уменьшение количества дел об административных правонарушениях, подсудных судам. Теперь суды будут рассматривать только дела об административных нарушениях, которые приводят к лишению права управления транспортным средством, общественным работам или аресту. Согласно с данными статистики, в 2007 году в судах находилось около 5,9 млн. материалов об административных нарушениях из общего количества 8,7 млн. дел, рассмотренных в прошлом году. Во время таких рассмотрений не соблюдаются даже минимальные процессуальные гарантии лиц (право на защиту, право присутствовать при рассмотрении и т.п.) и вместе с тем страдает качество правосудия по другим делам (гражданским и административным). Кроме того, во время рассмотрения дел об административных проступках нарушается конституционный принцип разделения власти, что проявляется в выполнении судами полномочий органов исполнительной власти по наложению взысканий. В демократическом обществе суды должны выполнять лишь одну функцию - осуществлять правосудие.

Увеличение срока наложения административных взысканий до трех месяцев с момента совершения административного нарушения по делам, которые должны рассматриваться судами (часть вторая статьи 38 КУпАП в редакции Закона). Это изменение является оправданным, учитывая большое количество дел, которые закрывались судами по истечении двухмесячного срока применения санкций.

Внедрение элементов презумпции невинности в сфере административной деликтной ответственности (статья 256 КУпАП в редакции Закона). Законодатель отказался в дальнейшем именовать "правонарушителем" лицо, относительно которого составлен только протокол об административном правонарушении. "Нарушителем" будет называться лицо, признанное виновным в совершении проступка на основании решения административного органа - постановления.

Предусмотрена упрощенная процедура привлечения к ответственности (части третья - шестая статьи 258 КУпАП в редакции Закона). Она состоит в возможности принятия только постановления об административном правонарушении в ситуациях, когда лицо согласно с фактом совершения противоправного действия или фиксирования этого действия при помощи технических средств.

Законодательное нормирование временного изъятия удостоверения водителя и задержания транспортного средства (статьи 2651, 2655 КУАП в редакции Закона). Временное изъятие удостоверения отсутствует в Кодексе с 2001 года. Несмотря на это, в начале этого года сотрудники ГАИ проводили рейды на дорогах и изымали удостоверения у водителей без законных на это оснований (больше 30 тысяч случаев согласно информации МВД). Такие мероприятия необходимы для борьбы с нарушениями дорожного движения, но они должны проводиться на основании Закона.

В Законе предусмотрена возможность, отнять у лица удостоверение водителя и выдать ему временное разрешение на управление автомобилем на срок до трех месяцев. На протяжении этого срока суд должен решить вопроса относительно целесообразности лишения права управления транспортным средством, а в другом случае - административный орган (ГАИ) обязанное безвозмездно возвратить лицу изъятое удостоверение.

"Подзаконность" регулирования была присуща задержанию и эвакуации транспортных средств. Законом предусмотрено, что эвакуация транспорта возможна, если его размещение существенно препятствует дорожному движению.

Отказ от института, приведения к сведению общественности о факте совершения административного нарушения (статья 286 КУпАП). В советский период этот механизм себя оправдывал и позволял в какой-то мере сдерживать граждан от совершения нарушений. Разрешалось применять к нарушителям разнообразные методы (даже увольнение) по месту их работы или обучения. Сейчас от этих положений могут страдать только общественные служащие, сотрудники учреждений, организаций, студенты и т.п. Действенность этого института для работников в частном секторе является очень низкой. Кроме того, в демократичном обществе совершение административного правонарушения должно влечь для лица лишь одно последствие - уплату взыскания - и не влиять на другие социальные связи и отношения.

Побуждение лиц к добровольной уплате наложенного штрафа (часть вторая статьи 308 КУпАП в редакции Закона). Отказ лица добровольно заплатить штраф будет означать для него необходимость оплаты штрафа в двойном размере, а также затрат на учет правонарушений. Необходимо отметить, что такие правила распространены в законодательстве многих стран Западной Европы.

Тем не менее, очевидно, через несистемное учитывание поправок разных авторов, исследуемый Закон содержит некоторые несоответствия с Конституцией Украины и необоснованно вводит слишком строгие наказания за отдельные нарушения правил дорожного движения. Среди основных недостатков этого нормативного акта следует отметить следующие.

1. Внедрение лишения права управления транспортными средствами на срок 10 лет за систематическое (три раза) нарушение правил дорожного движения (часть вторая статьи 30, часть третья статьи 130 КУпАП в редакции Закона). В ни одной из европейских стран нет административно-правового лишения права управления транспортным средством на срок 10 лет. Реализация этого положения приведет к тому, что деликтное право будет признано, более строгим, по сравнению с криминальным правом. Любое толкование положений, предложенных в части третьей статьи 130 КУпАП, касающееся совершения нарушений субъектом, который дважды на протяжении года поддавался административному взысканию за управление транспортными средствами в состоянии опьянения, будет нарушать права лиц. Если в Законе речь идет о совершении в третий раз такого нарушения на протяжении одного года, то будет нарушен правовой принцип - "невозможно лишить лицо права, которое у него отсутствует". Ведь за повторное (второе) совершение проступка уже установлены взыскания в виде лишения водительского удостоверения. Если же речь идет о совершении в третий раз такого нарушения на протяжении больших сроков, то могут возникать ситуации, когда лицо совершит третье нарушение через 10 (15, 20, 30) или же больше лет после первого нарушения, что станет основанием для лишения удостоверения на срок 10 лет. И в этом случае административное деликтное законодательство не будет предусматривать сроков давности привлечения к ответственности, в отличие от криминального права, в котором существует институт погашения судимости.

2. Неоправданно большое количество случаев нарушения правил дорожного движения, за которые предполагаются взыскания в виде административного ареста и общественных работ (часть шестая статьи 121, часть третья статьи 122, статья 122-4, часть третья статьи 123, часть четвертая статьи 127, часть первая, вторая, четвертая-шестая статьи 130, часть четвертая статьи 140 КУпАП в редакции Закона). Эти положения содержат в себе опасность увеличения количества дел относительно применения ареста или общественных работ, которые будут рассматриваться судами.

Выше уже говорились о главной идее этого Закона - уменьшении количества, подсудных судам дел об административных правонарушениях. При отсутствии этих взысканий за нарушение правил дорожного движения количество лиц, которые поддавались административному аресту в 2007 году, составила приблизительно 83 тысячи. Реализация этих изменений приведет к катастрофическому увеличению количества арестованных лиц, содержащихся в условиях, которые унижают их честь и достоинство. Кроме того, государству необходимо значительно увеличить финансирование расходов на содержание и питание арестованных, их охрану и т.п.

Существование таких взысканий также будет увеличивать коррупционность указанной сферы, поскольку предоставит возможность должностным лицам требовать взятки за освобождение от возможного применения административного ареста взамен на взыскание денежного штрафа и т.п.

3. Расширение практики применения неконституционного института оплатного изъятия транспортных средств (часть шестая статьи 121, часть вторая и третья статьи 130 КУпАП). Согласно положениям статьи 28 Кодекса об административных правонарушениях, при оплатном изъятии имущества собственнику возвращается лишь часть вырученной суммы, с отчислением затрат на реализацию изъятых объектов. Это правило нарушает требования части пятой статьи 41 Конституции Украины: "Принудительное отчуждение объектов права частной собственности может быть применено лишь в порядке исключения по мотивам общественной необходимости, на основании и в порядке, установленных законом, и при условии предварительного и полного возмещения их стоимости. Принудительное отчуждение таких объектов с последующим полным возмещением их стоимости допускается лишь в условиях военного или чрезвычайного положения".

4. Внедрение сроков действия удостоверений будет нарушать конституционные права лиц и приведет к увеличению коррупционности в этой сфере (часть девятая статьи 15 Закона "О дорожном движении" в редакции Закона). Установление определенных сроков действия действующих удостоверений нарушает требования части третьей статьи 22 Конституции Украины, о недопущении сужения содержания и объема существующих прав и свобод при принятии новых законов или внесении изменений в существующие законы. По нашему мнению, такое "сужение" прав и свобод состоится, поскольку будут установлены сроки действия удостоверений, которые сейчас выдаются лицам бессрочно.

Если сроки действия будут устанавливаться только для удостоверений, выданных после вступления в силу этого Законом, то будет нарушаться конституционный принцип равенства лиц (часть первая статьи 24 Основного Закона). Ведь одни водители будут пользоваться бессрочными удостоверениями, а другие - удостоверениями с определенным сроком действия.

5. Неконституционное освобождение отдельных категорий лиц от административной ответственности вследствие невозможности применения штрафа или общественных работ к военнослужащим и другим лицам, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов (статья 15 КУпАП в редакции Закона). Они будут притягиваться только к дисциплинарной ответственности. На практике это будет означать, что обычные граждане за нарушение правил дорожного движения будут платить большие штрафы, а военнослужащие и сотрудники органов внутренних дел будут ограничиваться выговорами или предупреждениями. Такие положения нарушают конституционный принцип равенства лиц, который является составляющей принципа верховенства права.

6. Создание возможности дважды привлекать лицо к ответственности за одно и то же правонарушение, что не отвечает требованиям статьи 61 Конституции Украины. Так, предусмотренные в статье 1212 Кодекса нарушения правил перевозки пассажиров совпадают с нарушениями, определенными в статье 60 Закона Украины "Об автомобильном транспорте". То есть при совершении одного противоправного действия частным предпринимателем - автомобильным перевозчиком на него может быть наложен штраф, предусмотренный в Кодексе и Законе. Или административным органом будет неконституционно применяться положение законодательного акта, которое следует применять из-за меньшего/большего размера установленного штрафа и т.п. Такая ситуация будет увеличивать проявления взяточничества в сфере пассажирских перевозок.

7. Нарушения принципа разделения власти вследствие установления законодателем перечня фактических данных, на которых могут основываться решения судебного органа или органа исполнительной власти о наложении взыскания (часть четвертая статьи 122, часть третья статьи 123 КУпАП в редакции Закона). Речь идет о "пояснении лица, которое притягивается к административной ответственности, потерпевшего, свидетелей, показаний технических приборов и средств фото- и видеонаблюдения и других документов". Таким образом, парламент ограничивает полномочия административных органов и судов с помощью определения четкого перечня доказательств, необходимых для принятия их актов. Если будут существовать другие доказательства (например, предметы), то орган власти не сможет принять его в основу своего решения.

8. Недостаточное урегулирование процедуры обжалования решений суда в делах об административных нарушениях (статья 294 КУпАП в редакции Закона). Законом вводится возможность апелляционного обжалования решений суда. Но не установлено детального порядка обжалования и процедуры рассмотрения жалоб и т.п. Невозможно урегулировать процедуру обжалования с помощью десяти коротких предложений, когда в других процессуальных законах это проведение регулируется полусотней статей. Следовательно, возникает опасность преобразования этих норм на декларации, при помощи которых будет невозможной защитить нарушенные права.

При следующих изменениях соответствующих положений следует предусмотреть, что обжалования решений суда осуществляется в порядке, определенном Уголовно-процессуальным кодексом Украины. Тем более, что в соответствии с Законом постановления судов по делам об административных правонарушениях будут передаваться на рассмотрение судебных палат апелляционных судов в уголовных делах.

9. Оставления в кодексе нечетких положений о возможности взыскания штрафов на месте совершения административных правонарушений (статья 258 КУпАП в редакции Закона). Это означает, что законодатель предоставляет возможность нарушителям "договариваться" с сотрудниками административных органов не составлять постановления по делу и формально не применять штраф. Следует в дальнейшем оставить возможность уплаты штрафа только через учреждение банка.

Подбивая итоги анализа Закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования регулирования отношений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения", нужно отметить большое количество его прогрессивных положений. Вместе с тем, этот Закон содержит существенные нарушения конституционных прав лиц и прочие несоответствия Конституции Украины, которые законодателю необходимо в дальнейшем устранить.