И беспредельные полномочия имеют свой предел

Когда работники контролирующих органов приходят проверять очередную "жертву", все чаще и чаще становится вопрос о правомерности такой проверки, хотя нередко все еще главной задачей последней считается минимизация результата, с которым уйдет проверяющий, и не уделяется достаточного внимания проверке полномочий самого проверяющего. Установка "найти" у одной стороны и "спрятать" у другой, за редким исключением изменяется в пользу проверяемого, который пытается проверить и проверяющего. Тем не менее, как показывает практика, наиболее оптимальных результатов достигают те предприниматели, которые не только не стесняются проверить полномочия проверяющего (зачастую уже это отрезвляет) до того, как он чего-нибудь "накопает", а последовательно отстаивают свою позицию перед контролирующим органом, в том числе и в судебном порядке. Правда, для достижения положительного результата, необходимо знание и трезвый анализ нормативных актов, которыми и пытается вооружить читателей "Бизнес".

В выдающейся плеяде органов, имеющих право проверять соблюдение законов, одно из центральных и наиболее уважаемых мест занимает Прокуратура Украины, с которой по широте полномочий вряд ли может сравниться хоть один из государственных органов, владеющих контрольными полномочиями. Ее деятельность, урегулирована Законом Украины "О прокуратуре" от 5 ноября 1991 года N 1789-XII, с последующими изменениями и дополнениями (далее Закон), направлена на осуществление высшего надзора за соблюдением и правильным применением законов Кабинетом Министров Украины, министерствами, государственными комитетами, ведомствами, иными органами государственного и хозяйственного управления и контроля, Правительством Республики Крым, местными Советами народных депутатов, их исполнительными и распорядительным органами, политическими партиями, общественными организациями, массовыми движениями, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности, подчиненности и принадлежности, а также должностными лицами и гражданами.

Таким образом, практически вся деятельность в государстве, подконтрольна этому органу. Он же, в свою очередь, подотчетен только Верховной Раде. Расследование же Прокуратурой также и наиболее серьезных преступлений, создало ей громкую славу, блеск которой парализует проверяемого как удав кролика. Правда, такие обширные полномочия, в соответствии с п. 9 переходных положений Конституции Украины Прокуратуре предоставлены только до введения в действие законов, которые регулируют деятельность государственных органов, надзирающих за соблюдением законов и до формирования системы досудебного следствия и введения в действие законов, регулирующих ее функционирование. Согласно статьи 121 Конституции Украины, полномочия Прокуратуры ограничены поддержанием государственного обвинения в суде, представительством в суде граждан или государства в определенных законом случаях, надзором за органами, осуществляющими досудебное расследование, дознание и оперативно-розыскную деятельность, а также надзором за исполнением судебных решений и иных мероприятий принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы гражданина. Однако до тех пор, пока законодательные акты, изменяющие полномочия Прокуратуры не приняты, она продолжает осуществлять свою деятельность в соответствии с названным выше законом.

Вместе с тем, несмотря на всю обширность, есть пределы полномочий и у этой структуры, часть которых попытаемся рассмотреть в данной статье.

В самом начале хотелось бы отметить, что полномочия Прокуратуры зависят от тех функций, которые осуществляются ею в каждом конкретном случае. В соответствии со статьей 5 Закона такими функциями являются:

• надзор за соблюдением законов всеми органами, предприятиями и организациями должностными лицами и гражданами (так называемый общий надзор);
• надзор за органами, которые ведут борьбу с преступностью и расследуют деяния, имеющие признаки преступлений;
• расследование деяний, содержащих признаки преступления;
• поддержка государственного обвинения, участие в рассмотрении уголовных, гражданских дел, дел об административных правонарушениях и хозяйственных споров в арбитражных судах;
• надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, а также при исполнении наказаний и применении иных методов принудительного характера, назначенных судом;
• надзор за соблюдением законов в Вооруженных Силах и иных военных формированиях, дислоцирующихся на территории Украины.

Таким образом, условно полномочия можно разделить на четыре группы, -
- общий надзор за соблюдением законов всеми органами и организациями в государстве, в том числе и военными формированиями;
- специальный надзор за соблюдением законов органами, перечень которых определен в Законе непосредственно;
- расследование деяний, содержащих признаки преступлений;
- участие в рассмотрении дел и поддержание государственного обвинения.

Исходя из этого, можно выделить две наиболее важные функции, которые позволяют Прокуратуре затрагивать сферы деятельности практически всех слоев общества, - это надзор (общий и специальный) и расследование деяний, содержащих признаки преступлений. Функция участия в рассмотрении дел и поддержания государственного обвинения является менее значимой для большинства граждан. В свою очередь, специальный надзор имеет достаточно ограниченный круг проверяемых органов и четко определенный перечень полномочий, поэтому останавливаться на нем более подробно, необходимости нет, ввиду того, что осуществляется она только в отношении государственных органов, а уж они между собой как-нибудь да разберутся.

Таким образом, осуществление общего надзора и расследование преступлений являются теми видами деятельности Прокуратуры, которые могут коснуться проверки практически любой сферы и любого должностного лица. Если полномочия Прокуратуры по осуществлению предварительного расследования определены Уголовно-процессуальным кодексом Украины (далее УПК), то полномочия ее в части осуществления общего надзора предусмотрены статьей 19 Закона. В соответствии с ней, предметом общего надзора может быть:

• соответствие изданного акта (любым органом или лицом) нормам Конституции Украины и действующим законам;
• соблюдение законов о неприкосновенности лица, социально-экономических, политических, личных правах и свободах граждан, защиту их чести и достоинства, если законом не предусмотрен иной порядок защиты этих прав;
• соблюдение законов, касающихся экономических, межнациональных отношений, охраны окружающей среды, таможни и внешнеэкономической деятельности. При этом этой статьей Закона установлено, что проверка соблюдения законов производится по заявлениям и иным сообщениям о нарушении законности, которые требуют прокурорского реагирования, а при наличии поводов - также по собственной инициативе прокурора.

Из этого следует, что проверка любого субъекта в порядке общего надзора может быть произведена:

• по заявлениям и сообщениям о нарушении законности;
• при наличии иных поводов по собственной инициативе прокурора.

Поскольку перечень этих оснований является исчерпывающим в Законе и расширительному толкованию не подлежит, остановимся на них подробнее.

Прежде всего, необходимо отметить, что заявление или сообщение должно носить конкретный характер, то есть свидетельствовать о нарушении законности на конкретном субъекте или соответствующим должностным лицом. Кроме того, в соответствии со статьей 3 Закона Украины "Об обращениях граждан" от 2 октября 1996 года №393/96-ВР под заявлением понимается обращение с сообщением о нарушении действующего законодательства или недостатков в деятельности предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности, народных депутатов Украины, депутатов местных советов, должностных лиц. Иным сообщением может быть также жалоба, - обращение с требованием о возобновлении прав и защиты законных интересов граждан, нарушенных действиями (бездеятельностью), решениями государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, объединений граждан, должностных лиц. Сообщения, по которым может проводиться проверка, могут исходить также и от должностных лиц предприятий, учреждений, организаций, а также общественных организаций. Вне зависимости от источника поступления заявления или сообщения, оно обязательно должно быть обличено в соответствующую форму, а также зарегистрировано в прокуратуре. Так, например, согласно статьи 5 закона "Об обращениях граждан", в каждом обращении гражданина должно содержаться помимо изложенных фактов, фамилия, имя, отчество и место жительства гражданина, дата, подпись и иные атрибуты. В соответствии с той же статьей, обращение, которое не содержит перечисленных требований, возвращается заявителю без рассмотрения. Вместе с тем, необходимо иметь ввиду, что в соответствии с приказом Генерального прокурора № 5 от 18 марта 1997 года "Об организации работы с обращениями граждан в органах прокуратуры", анонимные сообщения о преступлениях не остаются без реагирования, а направляются в органы, которые проводят оперативно-розыскную деятельность (в этом случае проверку будут производить не прокурорские работники, а в зависимости от содержания информации, - работники милиции, службы безопасности, налоговой милиции, на которых распространяется действие закона "Об оперативно-розыскной деятельности"). К заявлениям о преступлениях выдвигаются еще более жесткие требования. Так, в соответствии со статьей 95 УПК, устные заявления граждан заносятся в протокол, в котором заявитель также предупреждается об уголовной ответственности за заведомо неправдивый донос, а лицо, направившее письменное сообщение, до принятия мер по проверке заявления, также предупреждается о такой ответственности. Проверка, которая проводится до возбуждения уголовного дела по заявлению о его совершении, производится в срок не более 10 дней, путем отбора объяснений от граждан или должностных лиц либо истребования необходимых документов.

Те сообщения, которые поступили к прокурору во время личного приема, фиксируются в соответствующей книге. Таким образом, необходимо разделять сообщения и заявления на те, которые касаются общих нарушений законности и те, которые содержат данные о совершении преступлений, поскольку их прием и проверка осуществляется по несколько различным правилам.

Если вопрос о проведении проверки на основании заявления или сообщения более-менее понятен (есть заявление о чем-то конкретном, оно может и должно быть проверено), то формулировка проведения проверки при наличии иных поводов по собственной инициативе прокурора звучит достаточно расплывчато. Вместе с тем, именно с наличием повода, то есть какого-либо внешнего побуждения, закон связывает проведение проверки по личной инициативе прокурора. Здесь необходимо иметь ввиду следующее. Поскольку прокуратура является самостоятельным органом государства и как всякий орган осуществляет свою работу в плановом порядке, то перечень вопросов, которые подлежат плановой проверке, может определяться как самостоятельно прокурором (а нижним звеном в этой системе является прокурор района), так и вышестоящими прокурорами. В соответствии с Приказом Генерального прокурора Украины № 2 от 2 октября 1998 года "Об организации работы органов прокуратуры в осуществлении надзора за соблюдением законов относительно прав и свобод и защиты интересов государства", организация работы по надзору за соблюдением законности производится по предметно-зональному принципу, исходя из состояния законности и правопорядка в регионе, на предприятии, в организации, в соответствии с данными контролирующих органов, статистики, следственной и судебной практики. В соответствии с тем же приказом, не реже одного раза в квартал, независимо от сообщений о нарушениях, предписано проверять законность издания органами исполнительной власти правовых актов и соответствие их Конституции Украины. Таким образом, проведение проверки на конкретном предприятии или организации, может быть обусловлено плановой деятельностью прокуратуры того района, где осуществляет деятельность данного субъекта. Поскольку прокуратуре присуща централизация власти, то проведение проверки по отдельным вопросам может быть поручено и вышестоящим прокурором, что также будет являться поводом для нижестоящего прокурора. Основанием для проведения проверки может быть и выявление нарушений закона при проведении плановой проверки. Может быть проведена проверка и для проверки выполнения требований прокурора по устранению недостатков, установленных предыдущей проверкой.

Исходя из изложенного, можно выделить такие основания для проведения проверки в порядке общего надзора:

• плановая проверка;
• проверка по заданию вышестоящего прокурора;
• проверка в связи с выявлением нарушения закона в ходе плановой проверки;
• заявления и сообщения граждан;
• заявления и сообщения должностных лиц и организаций (в том числе и контролирующих).

Необходимо также иметь ввиду, что, как правило, до проведения соответствующей проверки, установить о каком виде нарушения закона, - преступлении, административном правонарушении или дисциплинарном проступке идет речь в поступившей информации, достаточно тяжело, если только это не следует из самого сообщения. Вывод об этом делается только по материалам проверки в форме вынесения соответствующего документа, - постановления о возбуждении уголовного дела или постановления об отказе в его возбуждении (обязательно, если в заявлении указывалось о преступлении или если при проведении проверки были установлены факты противоправной деятельности, свидетельствующие о наличии признаков преступления), либо акта. Поэтому, чаще всего, проверка информации о том или ином нарушении закона будет осуществляться на общих основаниях в порядке общего надзора.

При этом прокурорский работник пользуется следующими правами:

• беспрепятственно, по удостоверению, подтверждающему занимаемую должность, входить в любые помещения, - государственных и иных организаций всех форм собственности, а также учреждений, в которых не установлено особых пропусков;
• иметь возможность доступа к документам и материалам, необходимым для проведения проверки, в том числе и по письменному требованию, а также таким, которые содержат коммерческую или банковскую тайну или конфиденциальную информацию;
• письменно требовать подачи в прокуратуру для проверки указанные документы и материалы, выдачи необходимых справок, в том числе относительно операций и счетов юридических лиц и иных организаций, для решения вопросов, связанных с проверкой;
• требовать для проверки решения, распоряжения, инструкции, приказы и иные акты и документы, получать информацию о состоянии законности и мероприятий относительно ее обеспечения;
• требовать от руководителей и коллегиальных органов проведения проверок, ревизий деятельности подчиненных и подконтрольных предприятий, учреждений, организаций и иных структур независимо от формы собственности, а также выделения специалистов для проведения проверок, ведомственных и вневедомственных экспертиз;
• вызывать должностных лиц и граждан, требовать от них устные и письменные объяснения относительно нарушений закона.

Прежде, чем рассмотреть пределы полномочий работника прокуратуры при проведении проверки, необходимо отметить, что право проведения проверки предоставлено либо прокурорскому работнику, либо лицу, уполномоченному прокурором. Поэтому, если для проведения проверки прибыл прокурорский работник (таковыми являются прокуроры, их заместители или помощники), то для допуска его в качестве проверяющего, достаточно предъявления служебного удостоверения и плана проведения проверки на конкретном объекте, утвержденного соответствующим прокурором. Если же для проведения проверки прибыло иное лицо, а им может быть специалист в той области, в которой проводится проверка, то это лицо должно иметь подписанное прокурором удостоверение на право проведения проверки по конкретным вопросам.

Исходя из прав, предоставленных прокурорским работникам во время проведения проверки, можно отметить, что они ограничены содержанием тех вопросов, проверка которых производится в соответствии с действующим законодательством. Так, например, если речь идет о заявлении о нарушении трудового законодательства на предприятии, то и документы, которые могут быть истребованы и должны быть предъявлены, могут касаться только трудового законодательства. Для того чтобы определить с целью проверки каких вопросов прибыл проверяющий на ваше предприятие и, соответственно, какие документы имеет право истребовать и осматривать, необходимо, чтобы он предъявил план проверки. Письменный запрос на документы должен содержать не только конкретный перечень документов, необходимых к предоставлению, но и быть направлен в орган, деятельности которого они касаются. Несоблюдение этих требований может повлечь как невыполнение требований прокурорского работника, так и отмену решения о привлечении к ответственности за их невыполнение. В этой связи можно привести пример из практики Верховного Суда Украины. Так, постановлением Председателя Верховного Суда Украины от 29 октября 1997 года было признано неправомерным, как требование прокурором документов, так и привлечение к административной ответственности за неприбытие должностного лица для дачи объяснений в связи с тем, что эти требования не были связаны с проверкой соблюдения законов Украины. Так, прокурором истребовались документы информационного характера, не касающиеся деятельности того органа, где осуществляло деятельность должностное лицо, поэтому, незаконно вызывалось должностное лицо в прокуратуру для дачи объяснений по этому же вопросу.

Требование прокурором от руководителей и коллегиальных органов проведения проверки, является обязательным как для этого органа, так и для проверяемого. Вместе с тем, необходимо отметить, что такое требование должно соответствовать полномочиям того органа, которому поручена соответствующая проверка. Несоблюдение этого требования влечет недействительность поручения о проведении проверки. Так, например, районной прокуратурой было поручено контрольно-ревизионному управлению области провести проверку соблюдения законодательства на арендном предприятии. Такое поручение было выполнено и по итогам этой проверки был составлен акт о применении финансовых санкций. Однако, в соответствии с о статьей 2 Закона Украины "О государственной контрольно-ревизионной службе в Украине" право контроля ей предоставлено только в отношении государственных предприятий, учреждений и организаций, а также субъектов хозяйствования других форм собственности, если ими используются средства бюджетов всех уровней или государственных целевых фондов. В соответствии же со статьей 14 упомянутого Закона органы контрольно-ревизионной службы проводят ревизии и проверки только на подконтрольных предприятиях и в организациях всех форм собственности. Поскольку арендное предприятие не являлось подконтрольным контрольно-ревизионной службе в смысле статьи 2 Закона "О контрольно-ревизионной службе в Украине", то проводить проверку на этом предприятии эта служба не имела права и эта проверка, как и применение по ее итогам финансовых санкций было признано арбитражным судом незаконным. Вместе с тем, в соответствии с той же статьей 14 названного закона, контрольно-ревизионная служба имеет право проводить ревизии и проверки по постановлению прокурора или следователя, вынесенному в ходе расследования уголовного дела на всех субъектах предпринимательской деятельности, независимо от форм собственности. В соответствии же со статьей 66 УПК органу предварительного следствия предоставлено право требовать только проведения ревизий. Права проведения проверок при проведении предварительного расследования УПК не содержит. Таким образом, необходимо прийти к выводу, что прокурор может дать поручение на проведение проверки любому из органов только в пределах полномочий последнего, а при расследовании уголовного дела может требовать только проведения ревизии. Однако полномочия органа предварительного следствия при расследовании уголовного дела не ограничиваются только этими возможностями, поскольку он имеет право в установленном законом порядке изъять любые документы и назначить по ним проведение экспертизы по любому из возникших вопросов, требующих специальных познаний. Экспертиза, может быть поручена любому специалисту, в том числе и из любого контролирующего органа. Основанием для проведения этих действий также будет являться постановление следователя, вынесенное в установленном законом порядке после возбуждения уголовного дела.

В заключение хотелось бы отметить, что вне зависимости от того, в каком порядке будет осуществляться деятельность прокурорского работника, она должна осуществляться в строгом соответствии с законом, что необходимо помнить не только проверяемым, но и проверяющим. Последним об этом не будет лишним, и напомнить до проведения проверки.