СЛУЖЕБНОЕ ЛИЦО КАК СПЕЦИАЛЬНЫЙ СУБЪЕКТ ПРЕСТУПЛЕНИЯ
Законом № 1508-VI от 11 июня 2009 г. «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения», который вступил в силу 18 июля 2009 г. и должен был введен в действие с 1 января 2010 года, но срок введения которого в действие Законом от 23 декабря 2009 года № 1787-VI перенесен на 1 апреля 2010 года, а позднее Законом Украины от 10 декабря 2010 года № 1962-VI – на 1 января 2011 года, осуществлена существенная дифференциация ответственности лиц, занимающих в юридических лицах должности, связанные с выполнением организационно-хозяйственных функций, или выполняют такие функции по специальным полномочиям, в зависимости от того, какой юридический статус такого юридического лица – является оно юридическим лицом публичного или частного права. Осуществлено это путем дополнения статьи 18 УК частью третьей, в которой дается общее определение понятия служебного лица – субъекта преступлений, предусмотренных статьями 364, 365, 368, 3681 КК, дополнением к статьям 2351, 2352, 2354, 3681, 3691, и уточнением признаков составов преступлений, предусмотренных статьями 366 и 369 УК.
Важные новеллы
Следует обратить внимание на то, что субъектами отдельных преступлений, исполнителем (субъектом) которых законодателем определяется служебное лицо, может быть или только служебное лицо юридического лица частного права, или только служебное лицо юридического лица публичного права, либо им не может быть или может быть только представитель власти. В частности, субъектами преступлений, предусмотренных статьями 218, 219, 220 и 221 УК, могут быть служебные лица только субъектов хозяйственной деятельности – юридических лиц частного права, поскольку действие Закона «О восстановлении платежеспособности должника и признании его банкротом» распространяется только на субъектов предпринимательской деятельности; субъектом преступлений, составы которых предусмотрены ч.3 ст.109 и ч.2 ст.110 УК, законодателем определяется только одна категория служебных лиц – представители власти. Лишь служебные лица – представители власти могут быть субъектами преступлений, предусмотренных статьями 371, 372, 373, 374, 375 УК.
Существенными новеллами нового определения понятия служебного лица является:
1) замена терминопонятия „представитель власти” терминопонятием „представитель власти или местного самоуправления” и замена термина „обязанности” термином „функции”;
2) определение оснований наделения лица специальным полномочием на выполнение организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей;
3) уточнение, что функции представителя власти или местного самоуправления могут осуществляться не только постоянно или временно, а и по специальному полномочию;
4) определение в ч.4 ст.18 и п.2 примечания к ст.364 УК, что служебными лицами также признаются должностные лица иностранных государств (лица, которые занимают должности в законодательном, административном или судебном органе иностранного государства, а также любые лица, которые осуществляют государственные функции для иностранного государства, в частности для государственного органа или государственного предприятия), а также должностные лица международных организаций (работники международной организации или другие лица, уполномоченные такой организацией действовать от её имени).
Категории лиц
Таким образом, криминальный закон признает служебными лицами такие категории лиц:
1) лиц, которые постоянно, временно ли по специальному полномочию осуществляют функции власти или местного самоуправления;
2) лиц, которые занимают постоянно или временно в органах государственной власти, местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных функций или выполняют такие функции по специальному распоряжению;
3) лиц, которые занимают постоянно или временно, в органах государственной власти, местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях или организациях должности, связанные с выполнением административно-хозяйственных функций или выполняют такие функции по специальному полномочию.
При этом лицами, которые занимают постоянно или временно должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, или выполняют такие функции по специальному полномочию, могут быть:
1) или только субъектами преступлений, предусмотренных статьями 361, 365, 368, 3681, если они выполняют указанные функции в органах государственной власти, местного самоуправления на государственных или коммунальных унитарных предприятиях, в учреждениях, организациях;
2) или только субъектами преступлений, предусмотренных статьями 2351, 2352 и 2354, если они выполняют указанные функции в юридических лицах частого права.
Представители власти
Первой категорией служебных лиц в п.1 Примечания к ст.364 УК в редакции от 5 апреля 2001 года названы лица, которые постоянно или временно осуществляют функции представителей власти. В ч.3 ст.18 УК, которой она дополнена Законом „О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно ответственности за коррупционные правонарушения” от 11 июня 2009 года, и в п.1 примечания к ст.364 УК. В редакции этого Закона определено, что служебными лицами в статьях 364, 365, 368, 3681 и 369 УК являются лица, которые постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляют функции представителей власти или местного самоуправления. В определении понятия служебного лица в п.1 примечания к ст.364 УК в редакции от 5 апреля 2001 года, во-первых, законодатель не связывает выполнение указанных функций с занятием (постоянно или временно) лицом – представителем власти определенных (каких-нибудь) оплачиваемых должностей в определенных (каких-либо) органах власти. В частности, депутаты местных советов осуществляют свои полномочия (выполняют свои функции) на безоплатной основе, не порывая с производственной или служебной деятельностью. Занимать определенную оплатную должность в органе местного самоуправления депутат местного совета может лишь в связи с избранием его секретарем сельского, поселкового, городского совета, председателем, заместителем председателя районного, областного, районного в городе совета, или избранием его председателем комиссии по вопросам бюджета областной, Киевского и Севастопольского городских советов (ст.6 Закона «О статусе депутатов местных советов»). Народный депутат Украины осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Органы государственной власти и органы местного самоуправления являются разновидностями органов двух форм (видов) власти – власти государственной и власти территориальных общин (местного самоуправления). Другими словами, представители органов государственной власти и представители органов местного самоуправления являются представителями власти в широком понимании, разновидностями которой является государственная власть, власть территориальных общин (власть местного самоуправления) и контрольно-надзорная власть.
Председатели судов
Представителями государственной власти являются представители трех ее ветвей – представители законодательной власти, которыми являются только народные депутаты Украины, представители судебной власти, которыми являются судьи Конституционного суда Украины, профессиональные судьи, народные заседатели и присяжные, и представители исполнительной власти. Председатель местного суда, председатели других судов и их заместители при осуществлении организационного руководства деятельностью соответствующего суда выступают как представители исполнительной, а не судебной власти. Представителями исполнительной власти являются и представители аппарата судов. Должности председателя и заместителей председателя местных судов, как и председателя и заместителей председателей апелляционных, кассационных и высших специализированных судов, в том числе заместители председателей – председатели судебных палат, согласно Закону «О судоустройстве Украины» являются административными должностями. Поэтому председатели судов, их заместители, председатели судебных палат при выполнении функций по организационному руководству соответствующими судами, выступают как представители исполнительной власти, осуществляющие организационно-распорядительные, а также административно-хозяйственные обязанности.
Аналогично, председатель Верховного Суда Украины при осуществлении функций по организации деятельности Верховного Суда Украины, а также его заместители и председатели палат при осуществлении руководства работой структурных подразделений суда выступают как представители исполнительной власти – лица, осуществляющие организационно-распорядительные, а в отдельных случаях – административно-хозяйственные функции. При выполнении функций судьи такие лица являются представителями судебной власти.
Система органов исполнительной власти
Представителями исполнительной власти являются лица, которые постоянно, временно или по специальному полномочию выполняют функции исполнительной власти, занимая при их выполнении, как правило, определенные должности в органах исполнительной власти. Вышестоящим органом в системе органов исполнительной власти является Кабинет Министров Украины, ответственный перед Президентом Украины, подконтрольный и подотчетный Верховному Совету Украины (ч.1, 2 ст.113 Конституции Украины). В структуру органов исполнительной власти входит система центральных органов исполнительной власти и система местных органов исполнительной власти. Исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации (ч.1 ст.118 Конституции Украины).
Указом Президента Украины от 19 декабря 2005 года № 1579/99 «О системе центральных органов исполнительной власти» к центральным органам исполнительной власти не принадлежат Национальный банк Украины, Счетная палата, Государственное казначейство Украины, Высший совет юстиции, Главное контрольно-ревизионное управление Украины, Национальная академия Украины и отраслевые академии (педагогических наук, медицинских наук, искусств, правовых наук, аграрных наук), Центральная избирательная комиссия, Государственное управление делами, Совет национальной безопасности и обороны Украины, Секретариат Уполномоченного Верховного Совета Украины по правам человека, Секретариат Президента Украины.
В соответствии с Законом «Про местные государственные администрации» от 9 апреля 1999 года исполнительную власть в областях, районах, районах Автономной республики Крым, в городах Киеве и Севастополе осуществляют областные, районные, Киевская и Севастопольская городские администрации, которые являются местными органами исполнительной власти и входят в систему органов исполнительной власти. Местные государственные администрации являются юридическими лицами и в пределах своих полномочий осуществляют исполнительную власть на территории соответствующей административно-территориальной единицы, а также реализуют полномочия, делегированные им соответствующими советами. Состав местных государственных администраций формируют председатели местных государственных администрации.
Председатели местных государственных администраций назначаются на должность Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины на срок полномочий Президента Украины (статьи 1, 4, 5, 8 Закона).
Местное самоуправление
Местное самоуправление в Украине – это гарантированное государством право и реальная возможность территориальной общины – жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселков, городов – самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины, которое осуществляется территориальными общинами сел, поселков, городов как непосредственно, так и через сельские, поселковые, городские советы и их исполнительные органы, а также через районные и областные советы, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков, городов (ст.2 Закона «Про местное самоуправление в Украине» от 21 мая 1997 года). Представительным органом местного самоуправления является выборный орган (совет), состоящий из депутатов и согласно закону наделен правом представлять интересы территориальной общины и принимать от ее имени решения. Исполнительными органами советов являются органы, которые согласно Конституции Украины и названного Закона создаются сельскими, поселковыми, районными в городах (в случае их создания) советами для осуществления исполнительных функций и полномочий местного самоуправления, определенных названным и другими Законами.
В систему местного самоуправления входят: 1) территориальная община; 2) сельский, поселковый, городской совет; 3) сельский, поселковый, городской председатель; 4) исполнительные органы сельского, поселкового, городского совета; 5) районные и областн совета, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков, городов; 6) органы самоорганизации население; 7) районные в городе советы в случае их создания, которые создают свои исполнительные органы и избирают председателя совета, который одновременно является и председателем ее исполнительного комитета (ст.5 Закона «Про местное самоуправление в Украине»).
Требует ответа и вопрос относительно юридического статуса объединений граждан, которые создаются ими по месту проживания и для защиты своих интересов, в частности, про юридический статус органов самоорганизации населения, которые создаются на основании Закона «Об органах самоорганизации населения» от 11 июля 2001 года № 2625-ІІІ, объединений совладельцев многоквартирного дома, которые создаются на основании Закона «Об объединении совладельцев многоквартирного дома» от 29 ноября 2001 года № 2866-ІІІ, органов и организаций, создаваемых гражданами по месту работы, обучения, по профессиональным интересам, например, относительно юридического статуса органов самоуправления учебных заведений, в том числе органов студенческого самоуправления высших учебных заведений, а также относительно правового статуса руководителей указанных организаций (органов) и лиц, которые представляют их интересы (действуют от их имени), а именно, могут ли они признаваться служебными лицами в уголовно-правовом понимании (значении). К юридическим лицам какого права – публичного или частного – относятся указанные объединения и органы, если в соответствии с законодательством они являются юридическими лицами?
Как уже отмечалось, согласно ст.5 Закона «Про местное самоуправление в Украине» в систему местного самоуправления входят и органы самоорганизации население.
Прокуратура
На мой взгляд, прокуратуру следует признать не органом одной из ветвей государственной власти – законодательной, исполнительной или судебной, или же особым проявлением государственной власти вообще, единой системой органов власти, как это предлагает М.Бубрика. Органы прокуратуры не является „единой системой органов власти”, они являются одной из ветвей власти – не государственной власти, а власти Украинского народа, которой является также местное самоуправление и органы контрольно-надзорной власти.
Для криминального права важным, главным является определение того, являются ли работники органов прокуратуры служебными лицами при выполнении своих обязанностей, осуществлении возложенных на них функций в пределах предоставленных им полномочий и компетенции, то есть относятся ли они к лицам в понимании определения понятия служебного лица в п.1 примечания к ст.364 УК в действующей редакции, и будут ли они признаваться лицами, которые постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляют функции представителей власти” после введения в действие Закона от 11 июня 2009 года.
Конституция Украины оправданно не относит прокуратуру и прочие органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции ни к одной из ветвей государственной власти, поскольку ними осуществляется контроль за деятельностью – соблюдением законности в деятельности, - прежде всего, органов одной из ветвей власти – исполнительной, а также, за соблюдением законности при выполнении (осуществлении) определенных законодательством функций органами местного самоуправления.
Влада народа и государственная власть
Очевидно, что Конституция Украины не отождествляет понятия „власть народа” и „государственная власть”, рассматривая последнюю только как разновидность власти народа, - носителя суверенитета и единого источника власти в Украине, осуществляющего власть: 1) непосредственно (путем референдума); 2) через органы государственной власти; 3) через Президента Украины; 4) через органы местного самоуправления. Кроме того, Конституция Украины предусматривает образование и еще некоторых институтов (государственных учреждений), финансирование которых осуществляется (кроме НБУ) за счет средств государственного бюджета, которые образуют систему органов контрольно-надзорной власти, к которой можно отнести прокуратуру, Национальный банк Украины, Центральную избирательную комиссию, Высший совет юстиции Украины, Совет национальной безопасности и обороны Украины, Уполномоченного Верховного Совета Украины по правам человека и его секретариат, Счетную палату, Национальный совет Украины по вопросам телевидения и радиовещания и, на конец (определенной мерой условно), - Президента Украины и его секретариат.
Фактически действия народных депутатов Верховного Совета Украины, которыми время от времени осуществляется блокирование работы пленарных заседаний Верховного Совета Украины, содержат признак состава преступления, предусмотренного статьями 344 и 351 УК, поскольку в связи с такими действиями другие депутаты лишаются возможности выполнять свои служебные обязанности – обязанности депутата соответствующего совета.
Нарушения обязанностей, злоупотребления полномочиями
Служебные преступления характеризуются, что отображено и в законодательном определении составов преступлений, предусмотренных статьями 264 и 265 УК, и имеет место на практике, именно злоупотребление лицом своим служебным положением, предоставленными лицу полномочиями, в том числе совершением действий, которые являются превышением предоставленных полномочий.
Нарушением обязанностей в форме (виде) их невыполнения или ненадлежащего выполнения характеризуется только один общий состав преступлений в сфере служебной деятельности – служебная небрежность (служебная халатность), объективная сторона которого законодателем определяется как невыполнение служебным лицом своих служебных обязанностей по причине недобросовестного отношения к ним.
Под обязанностями подразумевается то, что следует безотказно выполнять согласно требованиям общества либо исходя из собственной совести, чего нужно безоговорочно придерживаться, определенный объем работы и пределы ответственности, определяемые должностью; под функцией – объем деятельности кого-либо; под компетенцией – объем полномочий организации, учреждения, лица, а под полномочиями – права, предоставленные кому-нибудь для осуществления чего-то.
Злоупотреблять можно полномочиями – предоставленными правами в пределах компетенции, а не обязанностями, превысить можно также полномочия, а не обязанности. Превышение полномочий – это совершение действий, право совершать которые лицу не предоставлено, а злоупотребление полномочиями или положением – это совершения действий, которые входят в компетенцию (объем полномочий) лица.
В Конституции Украины термин „полномочия” употребляется в двух значениях: 1) для обозначения круга вопросов, которые принадлежат компетенции соответствующего органа (должностного лица), их прав и обязанностей, а также их функций; 2) для определения промежутка времени (начального и конечного), на протяжении которого соответствующий орган (должностное лицо) выполняет свои функции.
В законодательных актах для обозначения направлений и характера деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, органов управления, характера и вида действий, которые должны или могут ними совершатся (осуществляться), в том числе должностными (служебными) лицами таких органов, а также, служебными лицами или работниками предприятий, учреждений, организаций или их представителями, употребляются разные термины: „задания”, „функции”, „полномочия”, „компетенция”, „обязанности”, „права”, „права и обязанности”.
Определения содержания ключевых понятий
В целом можно констатировать, что законы и подзаконные нормативно-правовые акты, которыми определяются «задания», «направления деятельности», «функции», «компетенция», «полномочия» не содержат четких, однозначных критериев определения содержания терминопонятий, которые в них употребляются, их взаимосвязи и соотношения между собой, а также соотношения с терминопонятием «права и обязанности». Это создает существенные трудности при решении вопросов о понимании и определении содержания терминопонятий „выполнение функций” (представителя власти), „выполнение организационно-распорядительных обязанностей” и „злоупотребление властью”, „злоупотребление служебным положением”, „превышение власти”, „превышение служебных полномочий”, которые употребляются в статьях 364 и 365 УК.
С учетом определения содержания понятий „задания”, „функции”, „полномочия”, „компетенция”, „права”, „права и обязанности” в законодательных актах и семасиологического содержания названных слов, в уголовно-правовому значении следует понимать: 1) под обязанностями служебного лица – те действия (действия или бездеятельность), которые оно обязано совершать (удерживаться от совершения) в связи с занимаемой определенной должностью на предприятии, в учреждении, организации (постоянно или временно) или в связи с возложенными на нее обязанностями совершать их, законом, решением суда, компетентным органом или компетентным служебным лицом; 2) под функциями служебного лица – работу, объём ее деятельности, полномочий (объем прав и обязанностей), которые определяют ее компетенцию в связи с занимаемой определенной должностью (постоянно ли временно) на предприятиях, в учреждениях или организациях независимо от формы собственности; 3) под полномочиями – виды и круг действий, которые может совершать служебное лицо, и права, которые предоставлены ей для осуществления им своих функций; 4) под компетенцией – круг полномочий; 5) под задачами – запланированные для выполнения объемы работы, то, что необходимо осуществить, а также цель, которую необходимо достичь. Понятие „функции” более широкое по объему, чем понятие „обязанности”, последние являются частью первых.
В законах, которые определяют деятельность определенных государственных органов, в частности центральных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, термин „компетенция” употребляется редко. При этом компетенция соответствующего органа определяется через определение полномочий такого органа. То есть на законодательном уровне понятие „компетенция” и „полномочия” фактически отождествляются, что не является оправданным. Содержание полномочий того или иного органа определяется как совокупность его прав и обязанностей, в то время как и компетенция, так и полномочия – это прежде всего виды и круг действий, деятельность, которую имеют право осуществлять и что должны осуществлять соответствующие органы.
Выполнение лицом обязанностей, которые полагаются на нее в связи с занимаемой должностью, обуславливает наделения лица определенными правами и полномочиями, необходимыми для выполнения обязанностей. Совокупность прав и обязанностей составляет (образует) полномочия лица, а круг полномочий – его компетенцию.
Полномочиями и обусловленной ними компетенцией лицо наделяется для осуществления задач, которые определены для соответствующего органа, занимаемой должности, для достижения которых орган создан. Задания государственного органа, органа власти обуславливают направления его деятельности – его функции.