ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА КОРРУПЦИЮ

Необходимость борьбы с таким негативным явлением как коррупция привлекает и теоретиков и практиков. Однако в то время когда первые обосновывают необходимость и правила борьбы с этим злом, вторые вынуждены применять уже имеющееся, к сожалению не совсем отработанное, законодательство. Уже сама простота привлечения к ответственности за данное деяние и серьезность наступления после этого негативных последствий, говорит сама за себя. Однако, поскольку "ми маємо те що маємо" практикам все-таки приходится обращаться как к самому Закону Украины "О борьбе с коррупцией" от 5 октября 1995 года №358/95-ВР (далее Закон), так и к практике его применения.

Именно с той категорией граждан, которой посвящен данный Закон, приходится наиболее часто контактировать и предпринимателям различных уровней при организации и осуществлении своего бизнеса и простым смертным в процессе осуществления своей жизни и деятельности. Чем может обернуться госслужащему пренебрежительное отношение к выполнению возложенных на него функций в установленных для этого пределах и посвящена данная статья.

Согласно статьи 1 Закона под коррупцией понимается деятельность лиц, уполномоченных на исполнение функций государства, направленная на противоправное использование предоставленных им полномочий для получения материальных благ, услуг, льгот или иных преимуществ. Ответственность по данному Закону может наступать как за коррупционные деяния, так и за иные правонарушения, связанные с коррупцией. Поскольку не только содержание, но и последствия от этих составов разные, остановимся на них подробнее.

Так, под коррупционным деянием (то есть действием или бездействием) согласно части 2 ст. 1 Закона понимается незаконное получение лицом, уполномоченным на исполнение функций государства, в связи с исполнением таких функций, материальных благ, льгот или иных преимуществ, в том числе принятие либо получение предметов (услуг) путем приобретения по цене (тарифу), которая существенно ниже их фактической (действительной) стоимости либо получение тем же лицом кредитов или ссуд, приобретение ценных бумаг, недвижимости либо иного имущества с использованием при этом льгот или преимуществ, не предусмотренных действующим законодательством.

Под иными правонарушениями, связанными с коррупцией понимается:

При этом необходимо иметь в виду, что противоправная деятельность виновного в коррупционном деянии лица обязательно должна преследовать цель получения материальных благ, услуг, льгот или иных преимуществ, как для себя лично, так и для своих родственников, друзей и пр.

Например, в производстве одного из судов находились материалы по административным правонарушениям гражданина Г., который, используя служебное положение, дал указание своему подчиненному отвезти на личном автомобиле проверяющего вышестоящей организации, а также гражданина В., который по указанию своего начальника, направил на предприятие подчиненных для выполнения хозяйственных работ, в оплату, за что намеревался получить строительные материалы для ремонта служебного помещения. И в первом и во втором случае судом правильно было принято решение о прекращении производства по административному правонарушению в связи с отсутствием состава такого правонарушения из-за того, что в действия виновных лиц не преследовали цели личного обогащения. Сами же правонарушения, связанные с использованием должностными лицами в личных или иных неслужебных целях государственных средств, выданных им для служебного пользования помещений, средств транспорта или связи, техники, иного государственного имущества, к коррупционным деяниям не относится. Ответственность за такие правонарушения, в зависимости от тяжести (или размера) наступивших последствий, предусмотрена либо Кодексом Украины об административных правонарушениях (далее КоАП) либо Уголовным кодексом.

Что же касается иных правонарушений, связанных с коррупцией, то они не обязательно должны преследовать цель личного обогащения. Так, например, содействие с использованием служебного положения физическим и юридическим лицам в осуществлении ими предпринимательской деятельности, а также в получении кредитов, субвенций, дотаций, предполагает, что виновное лицо преследует цель получения за это материальных благ (ст.5 ч.1 п. "а"). В то же время, вхождение самостоятельно либо через представителя или через подставных лиц в состав правления или иного исполнительного органа предприятия, кредитно-финансового учреждения, хозяйственного общества и т.п., союзов, организаций, объединений, кооперативов, осуществляющих предпринимательскую деятельность (ст.5 ч. 1 п. "в") уже само по себе является достаточным основанием для привлечения за коррупционное деяние. Данные же о том, что никаких материальных благ за это лицом не получено, может быть смягчающим обстоятельством при назначении наказания.

Однако, хотя сам Закон этого и не выделят, по мнению автора, рассматривая вопрос о вхождении в состав органа, осуществляющего предпринимательскую деятельность необходимо также учитывать для каких целей и по каким мотивам это осуществляется. Так, по нескольких рассмотренных судом материалах, к ответственности за нарушение статьи 5 п."в" Закона привлекались должностные лица, которые входили в состав финансово-кредитного учреждения (банка) в качестве председателя и члена его совета, а также председателя его контрольно-ревизионного органа. Как было установлено в суде, учредителями банка, в основном, были хозрасчетные государственные организации, которыми он был создан с целью объединения средств для финансирования своей профильной деятельности в условиях, когда коммерческими организациями такая деятельность осуществлялась под большие проценты. Прибыль от деятельности этого учреждения также направлялась на осуществление деятельности организаций - учредителей. При этом, руководители предприятий - учредителей, являвшиеся государственными служащими, вошли в состав руководящих органов банка с целью не допускать бесконтрольного распоряжения денежными средствами учрежденным ими органом. Поэтому, при таких данных, нарушение статьи 5 Закона необходимо было признать формальным, а поэтому не содержащим состава административного проступка в силу малозначительности и не влекущим административной ответственности.

Определяя состав субъектов, которые подлежат ответственности за коррупционные деяния и иные правонарушения связанные с коррупцией, необходимо руководствоваться статьей 2 Закона. В соответствии с ней, субъектами коррупционных деяний и иных правонарушений, связанных с коррупцией, являются государственные служащие, народные депутаты всех уровней, председатели местных Советов народных депутатов, а также военнослужащие (кроме срочнослужащих) и иные лица, которые привлекаются к ответственности за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами (например, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, сотрудники службы безопасности, должностные лица налоговой администрации и налоговой милиции). Однако необходимо иметь в виду, что по отдельным нормам Закона могут нести ответственность только лица, обладающие еще и специальными полномочиями. Так, например, по части 3 ст.5 Закона, за способствование юридическим и физическим лицам в осуществлении внешнеэкономической, кредитно-банковской, иной деятельности с целью получения за это материальных благ, услуг, льгот или иных преимуществ; вмешательство в деятельность других государственных органов или должностных лиц с целью воспрепятствования исполнению ими своих полномочий; представление интересов других лиц в государственном органе, деятельность которого он контролирует; предоставление незаконных преимуществ физическим или юридическим лицам во время подготовки и принятия нормативно-правовых актов либо решений могут нести ответственность только должностные лица соответствующего органа государства. В этой связи важно понимать, что содействие предпринимательской деятельности может выражаться в различных формах, - от принятия нормативно-правовых актов, обеспечивающих более выгодное положение при осуществлении деятельности предпринимателя (что может быть редко выявлено, а доказано еще реже) до помощи конкретному предпринимателю в регистрации или перерегистрации фирмы.

Руководители министерств и ведомств, а также их структурных подразделений, несут ответственность за непринятие мер в случае выявления или получения ими информации о совершении подчиненными коррупционных деяний или нарушении специальных ограничений. Получение такого рода информации и выявление коррупционных деяний может иметь различные формы, однако в любом случае должностным лицом, которое несет ответственность согласно этой нормы Закона, такая информация должна быть получена официально, в соответствии с выполняемыми им функциями и предъявляемыми к информации требованиями. Так, например, согласно статьи 5 закона Украины "Об обращениях граждан" от 2 октября 1996 года №393/96-ВР, в каждом обращении должно содержаться помимо изложенных фактов, фамилия, имя, отчество и место жительства гражданина, дата, подпись и иные атрибуты. В соответствии с той же статьей, обращение, которое не содержит перечисленных требований, возвращается заявителю без рассмотрения. Таким образом, принимать меры по обращению, которое не отвечает предъявляемым требованиям, обязанность не возникает. В свою очередь выявление коррупционного деяния должностным лицом может иметь место и в связи с осуществлением им служебной деятельности, - например, в ходе проведения проверки, служебного расследования, а также из соответствующего обращения к этому должностному лицу представителей объединений граждан, должностных лиц других министерств и ведомств.

Под государственными служащими в соответствии со статьей 1 Закона Украины "О государственной службе" от 16 декабря 1993 года № 3723-ХІІ необходимо понимать лиц, которые:

Определение должностных лиц дано в статье 2 Закона "О государственной службе". Это руководители и заместители руководителей государственных органов и их аппарата, иные государственные служащие, на которых законами и иными нормативно-правовыми актами возложено осуществление организационно-распорядительных и консультативно-совещательных функций.

При этом необходимо иметь в виду, что к категориям должностей государственных служащих, перечисленным в статье 9 и статье 25 Закона, Кабинет Министров Украины может по согласованию с соответствующими государственными органами, относить и иные должности. Поэтому, при привлечении к ответственности за коррупционные деяния лиц, должности которых прямо не указаны в законе "О государственной службе", необходимо проверять есть ли соответствующее решение Кабинета Министров. Кроме того, нужно знать, что лицо приобретает статус государственного служащего с момента принятия решения о зачислении ее на должность, вне зависимости от того, была ли принята им присяга, присвоено ли ему соответствующий ранг и предупреждено ли оно об установленных ограничениях в отношении видов деятельности, которую могут осуществлять государственные служащие.

При привлечении к ответственности за незаконное получение государственным служащим материальных благ, услуг, льгот и пр. преимуществ, обязательно устанавливать прямую причинную связь между их получением и выполнением функций государства. Несмотря на кажущуюся простоту, в действительности установить в связи с чем было получено должностным лицом, какое-либо преимущество достаточно тяжело. Поэтому, в каждом конкретном случае необходимо проверять не только как, когда, на каких условиях и основаниях, по какой цене получена та или иная услуга, но и при каких обстоятельствах и в каком порядке, а также общий порядок предоставления данного вида услуг. При этом нет принципиальной разницы самостоятельно или через третьих лиц получено должностным лицом материальное благо, для себя, родственников или просто знакомых. Необходимо также иметь в виду, что гонорар или иное вознаграждение за творческую, преподавательскую или научную деятельность, полученный должностным лицом не может рассматриваться как коррупционное деяние, поскольку Законом такая деятельность не запрещена. Вместе с тем, если гонорар или вознаграждение начислен государственному служащему по явно завышенным расценкам и это ничем не оправдано (например, исключительной ценностью либо важностью выполненной работы), получение такового при наличии иных признаков коррупционной деятельности, можно рассматривать и как коррупционное деяние. Например, если такой гонорар получен должностным лицом, когда в его действиях имеются признаки способствования в осуществлении предпринимательской деятельности, получении кредитов, льгот, иных преимуществ.

В случае конкуренции норм, по которым может наступать административная ответственность (когда одним деянием совершается несколько административных проступков), например, когда государственный служащий занимался предпринимательской деятельностью без осуществления государственной регистрации, в соответствии с Постановлением Пленума Верховного суда Украины №13 от 25 мая 1998 года "О практике рассмотрения судами дел о коррупционных деяниях и других правонарушениях, связанных с коррупцией" (далее Постановление), лицо подлежит ответственности только по ст. 164 КоАП, то есть только за нарушение порядка занятия предпринимательской деятельностью.

Может возникнуть вопрос и о том, будут ли в действиях лица, уполномоченного на осуществление функций государства, признаки осуществления предпринимательской деятельности, когда им куплены акции акционерного предприятия и получены дивиденды по ним. В этой связи необходимо отметить, что ни Законом "О предпринимательстве" от 7 февраля 1991 года ни законом "О ценных бумагах и фондовой бирже" от 18 июня 1991 года, такая деятельность не отнесена к предпринимательской, а поэтому может осуществляться государственными служащими. В то же время непосредственное участие указанных лиц как основателей предприятий, надлежит рассматривать как предпринимательство, поскольку в соответствии со статьей 8 Закона "О предпринимательстве" основатель с момента государственной регистрации приобретает статус предпринимателя. Однако факт вхождения в состав учредителей общества необходимо подтверждать не только на момент государственной регистрации, но и на момент привлечения к ответственности. В данной связи показательным будет такой пример. Гражданином В., являвшимся государственным служащим, совместно с гражданами А. и Б. в июле 1994 года было основано ООО путем объединения имущества и предпринимательской деятельности с целью получения прибыли. В связи с этим, в 1997 году компетентными органами был поставлен вопрос о наличии в действиях В. иного правонарушения связанного с коррупцией (нарушение ограничений, предусмотренных ст.5 п."б" Закона). При рассмотрении данного дела В. пояснял, что учредителем ООО себя не считает, поскольку денег в уставной фонд не вносил и сразу после регистрации ООО, то есть в 1994 году написал заявление о выходе из состава учредителей и дальнейшего участия в деятельности фирмы не принимал, дивидендов от ее деятельности не получал. Вместе с тем, как было установлено, на момент рассмотрения дела, В. числился в учредителях ООО, поскольку по вине директора фирмы и самого гражданина В. его выход не был надлежащим образом оформлен (об изменении в составе учредителей не уведомлен орган регистрации). При таких обстоятельствах, гражданин В. был обосновано признан виновным в совершении административного правонарушения. Если бы вина В. в ненадлежащем оформлении выхода не была установлена (а она в данном случае выразилась лишь в неподаче нотариально заверенного заявления о выходе) то в его действиях состав административного правонарушения отсутствовал бы, так как в соответствии с Положением о порядке регистрации субъектов предпринимательской деятельности, обязанность уведомления об изменении в составе учредителей возложена на субъект предпринимательской деятельности, которым являлась фирма, а не на гражданина В., как одного из его учредителей.

При определении выполнения работы на условиях совместительства (выполнение работником кроме основной еще и иной оплачиваемой работы, независимо от заключения трудового договора) необходимо руководствоваться постановлением Кабинета Министров Украины от 3 апреля 1993 года №245, Положением об условиях работы по совместительству работников государственных предприятий, учреждений и организаций (утвержденное приказом Министерства труда, Министерства юстиции и Министерства финансов от 28 июня 1993 года №43) и прилагаемым к этому Положению перечню работ, которые не являются совместительством.

Решая вопрос о совершении лицом правонарушения, связанного с непредставлением, задержкой или предоставлении недостоверной информации необходимо руководствоваться Законом Украины "Об информации" от 2 октября 1992 года. При этом необходимо учитывать, что в соответствии со статьями 28-38, 46 названного Закона государственный служащий имеет право отказать в предоставлении информации либо дать ее не в полном размере в случаях, когда она является:

Под вмешательством должностного лица в деятельность другого должностного лица или в деятельность государственного органа с целью воспрепятствовать исполнению ими своих полномочий, можно расценивать уговоры, шантаж, угрозы, заявления о разглашении сведений, которые могут скомпрометировать лицо.

Помимо изложенного, необходимо иметь в виду, что в соответствии со статьей 38 КоАП административное взыскание может быть наложено на виновное лицо не позднее двух месяцев с момента совершения коррупционного правонарушения, а при длящемся правонарушении, - в течение двух месяцев со дня его выявления, а также не позднее месяца со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или его прекращении, при наличии в действиях лица признаков коррупционного правонарушения.

Вместе с тем, к протоколу о коррупционном деянии или иному правонарушению, связанному с коррупцией предъявляются требования, предусмотренные ст. 256 КоАП и несоблюдение их влечет направление материалов для надлежащего оформления, что в свете ограниченности сроков для привлечения лица к ответственности по рассмотренному нами Закону предъявляет повышенные требования как к уровню профессионализма органов представляющих материалы на рассмотрение судов, так и к органам их рассматривающим. Все это, наряду со сложностями в доказывании самих правонарушений этого вида делают борьбу с коррупцией только силами правоохранительных органов не совсем эффективной. Поэтому, только с исчезновением ряда причин порождающих коррупцию, в первую очередь экономических, количество правонарушений этого вида понизится до уровня, когда они перестанут пугать мировую общественность.

В заключении хотелось бы отметить, что некоторые высказанные в данной статье мнения являются точкой зрения автора и не претендуют на абсолютность и законченность, являясь скорее попыткой, обозначит некоторые проблемы, чем дать на них исчерпывающие ответы.